规范地方政府融资再下一城 收费公路专项债出炉

政府收费公路有长期稳定的收益来源,有可靠的通行费和广告、服务设施收入及政府收费公路权益转让收入作为债务偿还的来源,为及时偿付专项债券创造了有利条件。

图片来源:东方IC

为缓解高速公路建设面临的融资困境,7月12日,财政部和交通运输部联合出台通知,允许地方政府发行收费公路专项债券。这是继中央推动发行地方政府土地储备专项债券后,为规范地方政府融资安排的又一重要举措。

根据《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》,地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种,是指地方政府为发展收费公路举借,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

“公路专项债的推出有其现实原因。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军教授对界面新闻指出,过去,地方政府为建设收费公路,很多时候是通过融资平台获得银行贷款。

“但现在的情况是,一方面银行在加强对地方政府信贷的管理,中央政府也在对非法的融资渠道进行全面围堵,另一方面地方政府的财政收入下滑情况在继续,缺乏足够的资金作为基建投资的供应。”赵锡军表示。

财政部在答记者问时也提到,过去地方发展收费公路主要有两种模式,一种是由社会投资者运用BOT(建设-转交)等经营性模式建设,另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。随着预算法的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的印发,地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消,发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整,改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。

2012年以来,中央各部门采取多项措施,制止地方政府违法违规融资。2014年10月出台的43号文,剥离了地方政府融资平台的融资功能,发行地方政府债券成为地方政府融资的唯一渠道。然而,各种隐形融资渠道屡禁不止。2016年下半年以来,规范地方政府举债行为的文件密集出台,全方位“围堵”地方政府违规融资。

值得一提的是,地方政府一般债和专项债都是为公益性事业发展募集资金,区别在于没有收入的公益性事业由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

财政部表示,政府收费公路有长期稳定的收益来源,有可靠的通行费和广告、服务设施收入以及政府收费公路权益转让收入作为债务偿还的来源,为及时偿付专项债券创造了更加有利的条件。

“目前,中国公路发展还处于成网的关键时期,适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化,发行政府收费公路专项债券有利于拓展公路建设筹资渠道,也有利于规范地方政府举债行为。”财政部表示。

中国收费公路近年来亏损严重,收支缺口不断扩大。交通部发布的《2016年全国收费公路统计公报》显示,2015年度,高速公路亏损1331.2亿元,较2013年的亏损额618亿元翻了一倍还多。公报说,经济不发达地区收费公路使用率偏低、偿债压力更大的问题表现得比较突出。

试行办法称,收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应,原则上单次发行不超过15年,具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。

办法还表示,收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设,优先用于国家高速公路项目建设,重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路,也不得用于非收费公路项目建设,不得用于经常性支出和公路养护支出,也不得用于偿还存量债务。

根据2016年全国收费公路统计公报,至2016年年底,中国收费公路债务余额4.85万亿元,累计举借的建设债务本金为5.23万亿元。

收费公路专项债并非近期出现唯一的专项债。6月初,财政部和国土部联合发布《地方政府发行土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知,对地方政府发行与土地储备业务相关的专项债做了规范。

赵锡军认为,在中国经济体量不断增大,民生和社会保障项目受关注度不断上升的背景下,接下来可能还会有新的专项债券品种出台。但是,他强调,专项债的发行更多地应该被当成是市场化的投资项目,这就存在如何对所发行的债券进行规范和管理的问题。

“(问题的)核心是发债主体在发债之前对投资项目要进行可行性研究,把风险情况都考虑清楚,也对投资者交代清楚。”他说。此外,对于债务产生、发展和运行也要进行监测和管理,保证专款专用。

赵锡军认为,中国高速公路出现亏损的主要原因是成本控制和规划不合理。“交通项目的建设成本和管理成本确实比较高,很多项目在建设施工之前缺乏可行性研究,甚至在人流等因素上存在夸大问题。”他表示。

财政部表示,2017年收费公路专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达。《21世纪经济报道》援引消息人士称,今年全国地方政府收费公路专项债券总额度为730亿元。其中,浙江省的地方政府收费公路专项债券发行额度为130亿元,占比达17.8%,为专项债券额度最高的省份。

来源:界面新闻

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